Opinia Ogólnopolskiego Zrzeszenia Sędziów „Sędziowie RP” do projektu ustawy
o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa
Jako podmiot wpisany do wykazu podmiotów do konsultacji projektów aktów prawnych w Ministerstwie Sprawiedliwości, Ogólnopolskie Zrzeszenie Sędziów „Sędziowie RP” przedstawia opinię dotyczącą projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa (numer projektu w wykazie RCL UD6). Informację o prowadzonych konsultacjach i wyznaczonym terminie Zrzeszenie uzyskało z mediów w terminie późniejszym niż data pisma Ministra.
Proponowany projekt ustawy opiniujemy negatywnie jako niezgodny z Konstytucją i zbędny oraz niecelowy z powodów przedstawionych poniżej.
W przypadku odnoszenia się w poniżej opinii do przepisów projektowanej ustawy zmienianej użyto skrótowo określenia „ustawa o KRS”, natomiast w przypadku odnoszenia się do ustawy zmieniającej użyto skrótowo określenia „ustawa zmieniająca”.
Po pierwsze należy odnieść się do założeń projektowanej ustawy i stwierdzić, że są one błędne, a w związku z tym również sam wniosek o konieczności dokonania zmiany ustawy o KRS wyprowadzony z przyjętych założeń nie jest zasadny. W uzasadnieniu projektu wskazuje się bowiem, że ma na celu przywrócenie przepisom regulującym sposób wyboru sędziów do KRS treści zgodnej z Konstytucją, oraz usunięcie negatywnego rozwiązania obowiązującego od 2018 roku. Tymczasem obecnie obowiązująca ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa jest zgodna z Konstytucją, co stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 marca 2019 r., w sprawie K 12/18. Nie ma więc prawnej konieczności dokonywania zmiany ustawy, a tym samym szeroko prezentowane w uzasadnieniu projektu argumenty, że jest inaczej, są oczywiście błędne i nie mogą w sposób rzeczywisty uzasadniać zmiany ustawy. Proponowany projekt jest więc podyktowany jedynie chęcią przyjęcia odmiennego rozwiązania od obecnie obowiązującego i odnosząc się do proponowanych rozwiązań należy skupić się na ocenie, czy rozwiązania te są lepsze od obecnie obowiązujących i jakie przyniosą skutki. Tym samym, cytowane powyżej stwierdzenie, że zdaniem projektodawców celem projektowanej ustawy jest przede wszystkim przywrócenie przepisom regulującym sposób wyboru sędziów do Krajowej Rady Sądownictwa treści zgodnej z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi jedynie opinię autorów projektu, co powinno zostać wyraźnie zaznaczone.
Jako niezgodne z Konstytucją należy ocenić rozwiązania polegające na tym, że:
– art. 11c ust. 3 ustawy o KRS – pozbawia się biernego prawa wyborczego do KRS sędziów, którzy są lub w okresie trzech lat przed dniem ogłoszenia wyborów byli delegowani do pełnienia czynności administracyjnych w Ministerstwie Sprawiedliwości lub innej jednostce organizacyjne podległej Ministrowi Sprawiedliwości lub przez niego nadzorowanej, Kancelarii Prezydenta RP lub urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw zagranicznych,
– art. 11c ust. 5 i ust. 6 ustawy o KRS – pozbawia się prawa łączenia członkostwa w KRS z pełnieniem różnych funkcji (w tym między innymi prezesów sądów), jednocześnie łącząc z wyborem do KRS skutek wygaśnięcia kadencji co do pełnienia tych funkcji,
– art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej – pozbawia się biernego prawa wyborczego sędziów, którzy objęli stanowisko w wyniku wniosku o powołanie sędziego, przedstawionego Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej przez Krajową Radę Sądownictwa ukształtowaną wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3),
– art. 11c ust. 4 ustawy o KRS – pozbawia się prawa poparcia kandydata na członka KRS przez sędziego w stanie spoczynku, jednocześnie przyznając prawo poparcia obywatelom, co oznacza, że taki sędzia w stanie spoczynku będzie miał mniejsze prawa niż każdy obywatel z tego powodu, że w przeszłości pełnił służbę sędziowską.
Pozbawienie tych osób wskazanych praw jest niezgodne z Konstytucją, jako przejaw nierównego traktowania osób o tym samym statusie i takiej samej sytuacji prawnej. Jest do wyraz dyskryminacji niezgodnej z Konstytucją i nie opartej o kryteria wskazane w Konstytucji. Ponadto jest to niezgodne z zasadą nie działania prawa wstecz, gdyż uniemożliwia kandydowanie do KRS sędziom, którzy wcześniej zdecydowali się na delegowanie, a także pełnią funkcje prezesów. Decydując się na podjęcie takich obowiązków i funkcji nie mieli świadomości, że może się to łączyć z pozbawieniem ich praw do kandydowania do KRS. Konstytucja nie stawia ograniczeń w tej kwestii i zgodnie z jej przepisami każdy sędzia ma prawo kandydować i zostać wybranym do KRS.
Pozbawienie prawa wyboru tej grupy osób stanowi również złamanie nakazu równego traktowania. Wszyscy sędziowie mają równy status i nie ma żadnych podstaw do ich różnego traktowania. Projektodawca wychodząc z błędnych założeń, dokonał arbitralnego i nieuprawnionego prawnie rozróżnienia, znajdującego odzwierciedlanie w proponowanych zapisach, że sędziowie powołani przez Prezydenta RP, przy udziale KRS w obecnie obowiązującym stanie prawnym, są sędziami gorszego rodzaju, skoro zostali w projekcie pozbawieni np. praw co do zgłaszania kandydatów. Arbitralne przyjęcie takich rozwiązań, jest nie tylko nieuzasadnioną dyskryminacją, lecz stanowi wprost wkroczenie w wyłączne uprawnienia Prezydenta RP do powoływania sędziów wskazane w art. 144 ust. 3 pkt 17) i art. 179 Konstytucji. Konstytucja nie przewiduje bowiem powoływania sędziów o statusie gorszym i lepszym, a powołanie przez Prezydenta RP sędziego oznacza, że jest sędzią i jego status jest taki sam jak status innych sędziów. Wobec tego wszelkie próby i projekty aktów prawnych przyjmujące jako założenie istnienie sędziów o gorszym statusie i odmawianie im na tej podstawie określonych uprawnień będą niekonstytucyjne z samej istoty, jako naruszające prerogatywy Prezydenta RP i podważające skuteczność dokonanych przez Niego powołań sędziowskich. Pozbawia się biernego prawa wyborczego około 30 % sędziów. W konsekwencji, nieuchronnie w przyszłości będą podnoszone zarzuty, czy Krajowa Rada Sądownictwa zostanie ukształtowana w sposób prawidłowy, który będzie gwarantował jej stanie na straży niezależności i niezawisłości wszystkich sędziów. Ograniczenia uprawnień tych sędziów należy traktować jako wstęp do zapowiadanych medialnie projektów ustaw zakładających arbitralne usuwanie takich sędziów z zawodu, a to jest w sposób oczywiście sprzeczne z zasadą nieusuwalności sędziów zapisaną w art. 180 Konstytucji.
Art. 11a ust. 1 ustawy o KRS:
Niezgodne z Konstytucją jest też przyznanie stałej ilości miejsc w KRS sędziom sądów poszczególnych szczebli. Wynika to z wyroku TK z 18 lipca 2007r. w sprawie K 25/07. We wskazanym wyroku Trybunał Konstytucyjny przesądził, że na poziomie konstytucyjnym nie przewidziano ograniczenia, aby któryś z sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, administracyjnych lub wojskowych, wskazanych w art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji, nie mógł wybierać lub nie mógł być wybranym do składu KRS. Konstytucja również nie przesądza o tym, że każdy szczebel sądownictwa musi być reprezentowany w KRS. Określa tylko ogólny zbiór, z którego sędziowie mają pochodzić.
Ponadto taki sposób ukształtowania systemu wyborów i przyznania sędziom określonych szczebli określonej liczby miejsc w KRS powoduje, że wybory są skrajnie nierówne w znaczeniu materialnym, a więc jest to sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji). Siła głosu pojedynczego sędziego-wyborcy będzie się znacząco różniła w zależności od szczebla sądów, co jest sprzeczne z ideą wyborów demokratycznych.
Jako szkodliwe należy ocenić przyjęcie takiego sposobu wyborów, również z tego względu, że będzie wymuszał prowadzenie kampanii wyborczej przez kandydatów, która w żaden sposób nie została uregulowana w ustawie. Prowadzenie kampanii wyborczej w skali całego kraju wymaga środków finansowych. Ponadto wcześniej czy później prowadzenie kampanii będzie nabierało coraz większych rozmiarów. Dojdzie do zachowań podobnych jak w kampaniach politycznych do sejmu czy senatu. W sądach nie jest to potrzebne i przełoży się na wrogą atmosferę w sądach i nie będzie to sprzyjało prawidłowemu funkcjonowaniu wymiarowi sprawiedliwości. Samo założenie prowadzenia jakiejś formy kampanii wyborczej, wymuszonej przecież i oczywistej w proponowanym systemie wyboru członków KRS, jest sprzeczne z art. 178 § 3 Konstytucji, który stanowi m.in., że sędzia nie może prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Prowadzenie takiej kampanii w jakiejkolwiek formie prowadzić będzie do powstania swego rodzaju klienteli kandydata. Przekonywanie przez niego do głosowania na swoją kandydaturę może się wiązać ze składaniem równego rodzaju obietnic, bardziej lub mniej konkretnych, a niewykluczone, że może być związane ze stosowaniem nacisków różnego rodzaju, przez osoby stojące wyżej w hierarchii sądowej.
Art. 11a ust. 2 i art. 11c ust. 11 ustawy o KRS:
Jako nieracjonalne i niezrozumiałe trzeba ocenić rozwiązanie polegające na tym, iż jeden sędzia może poprzeć tylko jednego kandydata, przy jednoczesnym uregulowaniu, że głosować można na tylu kandydatów, ile jest miejsc.
Art. 11c ust. 22 ustawy o KRS:
Jako sprzeczne z Konstytucją należy ocenić rozwiązanie wyznaczające Sądowi Najwyższemu tylko 3 dni na rozpatrzenie odwołania od Uchwały PKW, przy jednoczesnym przyjęciu rygoru umorzenia postępowania z mocy prawa po tym terminie. Pozbawia to bowiem odwołującego się prawa do rozpoznania sprawy przez sąd. Jest też sprzeczne z występującą powszechnie w przepisach zasadą, że terminy wyznaczone dla sądu są jedynie terminami instrukcyjnymi, a nie zamykającymi możliwość rozpoznania sprawy i wydania merytorycznego orzeczenia. Przy takim rozwiązaniu droga sądowa staje jedynie pozorna.
Art. 2 ustawy zmieniającej:
Jako sprzeczne z art. art. 187 ust. 3 Konstytucji należy ocenić rozwiązanie o skróceniu kadencji obecnych członków KRS, przy czym z niewiadomych przyczyn dotyczy ono jedynie sędziów, a co do posłów czy senatorów zdecydowano się na trwanie ich kadencji. Wskazany przepis Konstytucji stanowi, że kadencja wybieralnych członków rady trwa cztery lata. Wprawdzie wprowadzając aktualnie obowiązującą ustawę, skrócono kadencję członków KRS, ale wynikało to z konieczności dostosowania kadencji do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że kadencje poprzednio obowiązujące (sposób ich ukształtowania), był niezgodny z Konstytucją. Obecnie tak nie jest, a tym samym nie ma podstaw do skracania kadencji członków obecnej KRS i to tylko niektórych.
Art. 22 ustawy o KRS:
Powołanie Rady Społecznej jest całkowicie bezcelowe, mnożące koszty działania KRS i mogące budzić wątpliwości co do samego składu Rady Społecznej. Rada Społeczna ma mieć głos doradczy przy dokonywaniu oceny kandydatów na stanowiska sędziowskie i ich awanse. Ukształtowanie tej rady zostało przewidziane w ten sposób, że tworzą ją m.in. osoby wskazane przez władze innych korporacji prawniczych (adwokatów, radców prawnych, notariuszy). Ponadto mają w jej skład wejść przedstawiciele organizacji pozarządowych. Takie ukształtowanie rady rodzi potencjalny konflikt interesów przy opiniowaniu kandydatów na stanowiska sędziowskie i ryzyko deprecjonowania kandydatów, którzy jako sędziowie nie akceptowali potencjalnych niedopuszczalnych zachowań pełnomocników procesowych, czy organizacji społecznych chcących występować w postępowaniach sądowych. Z drugiej strony rodzi potencjalny konflikt interesów rady społecznej reprezentującej m.in. korporacje prawnicze, w konkursach, w których na jedno stanowisko sędziowskie kandydować będzie np. sędzia i adwokat.
Art. 11c ust. 1 ustawy o KRS
Z tych samych względów wątpliwości budzi również zgłaszanie kandydatów na członków KRS przez korporacje prawnicze, gdyż może powodować uzależnienie członków KRS od tych korporacji w przyszłym działaniu w składzie KRS, tym bardziej, że będą one tam obecne cały czas przez swoich przedstawicieli w Radzie Społecznej.
Na koniec uwag do proponowanych zmian należy podkreślić, że proponowany model wyboru członków-sędziów Krajowej Rady Sądownictwa, całkowicie odrywa KRS i sądy jako takie od jakiejkolwiek demokratycznej reprezentacji narodu. Otóż władza sądownicza jest trzecią władzą. Ma niezwykle istotny wpływ na funkcjonowanie jednostek. Tymczasem tworzy się system, w którym społeczeństwo nie będzie miało żadnego (nawet pośredniego) wpływu na wybór sędziów. W ten sposób tworzy się system oligarchiczny, który jest bardzo niebezpieczny dla demokracji i w ogóle dla funkcjonowania państwa prawa. Wybór sędziów do Krajowej Rady Sądownictwa, w taki sposób, jak to jest projektowane, z całkowitym pominięciem demokratycznej kontroli jest sprzeczny z zasadą zwierzchniej władzy narodu.
W tym miejscu trzeba się jeszcze odnieść do Oceny skutków regulacji proponowanej zmiany i wskazać, że zawiera ona poważne luki.
W punkcie 6 Oceny Skutków Regulacji – wpływ na sektor finansów publicznych nie wskazano żadnych szacowanych skutków wpisując w każdej rubryce b.d. (brak danych).
Jednocześnie jednak w rubryce poniżej „Dodatkowe informacje, w tym wskazanie źródeł danych i przyjętych do obliczeń” wskazano, że ustawa spowoduje zwiększenie wydatków:
„Ustawa spowoduje zwiększenie wydatków na skutek:
– funkcjonowanie Rady Społecznej – projekt zakłada utworzenie Rady Społecznej przy Krajowej Radzie Sądownictwa, której koszty funkcjonowania będą pokrywane z budżetu państwa. W myśl projektowanej regulacji, członkom Rady Społecznej będzie przysługiwał zwrot kosztów przejazdu i zakwaterowania oraz dieta. Koszty funkcjonowania Rady Społecznej będą zależeć od liczby posiedzeń w danym roku. Ustawa nie reguluje tej kwestii. Dlatego precyzyjnie oszacowanie kosztów funkcjonowania Rady Społecznej jest utrudnione. Niemniej – mając na względzie zasadę proporcjonalności – można przyjąć, że koszty te ukształtują się w przedziale od 50 tys. zł do 100 tys. zł na rok.
– organizacji wyborów sędziów–członków KRS – uwzględniając, że wybory te będą przeprowadzane przy wykorzystaniu struktury organizacyjnej sądów, a także fakt, że krąg osób uprawnionych do udziału w głosowaniu jest stosunkowo nieliczny, można przyjąć, że kwota omawianych wydatków, w relacji do wydatków budżetu państwa, będzie marginalna”
OSR projektu nie zawiera w ogóle wyjaśnienia, jakie były wyjściowe założenia do dokonania takich szacunków, oraz w jaki sposób obliczono te szacunkowe kwoty. Zapisane w OSR wytłumaczenie świadczy o braku merytorycznego przygotowania projektu od strony finansowej, czy też lekceważenia tego aspektu zmiany ustawy przez projektodawcę, który zdaje się nie rozumieć lub świadomie pomniejszać rolę publicznych wydatków i zasady ich wykorzystywania w państwie prawa. Powyższe kwestie są przecież bardzo łatwe do oszacowania, tym bardziej, że sam projektodawca widzi potrzebę zastosowania zasady proporcjonalności przy ich szacowaniu.
Zadania Państwowej Komisji Wyborczej związane z wyborem sędziów do Krajowej Rady Sądownictwa określa projekt m.in. w art. 11c i art. 11g ustawy o KRS.
Doświadczenie wynikające z reguł funkcjonowania państwa prawa nakazuje wyciągnąć oczywisty wniosek, że aby wybory były transparentne i uczciwe, należy zapewnić odpowiednie środki na ich organizację. W OSR projektu brak jest jednak jakiejkolwiek refleksji w tym zakresie. Projektodawca z niewiadomych przyczyn w ogóle nawet nie spróbował oszacować zgodnie z obowiązującymi regułami tworzenia OSR wpływu projektu na budżet państwa, związany z organizacją wyborów i nowymi zadaniami PKW. W tym kontekście należy zwrócić uwagę m.in. na fakt organizacji obligatoryjnego wysłuchania publicznego – art. 11c ust. 23 ustawy o KRS, który bez wątpienia nigdy nie będzie bezkosztowy. Podobnie jak i organizacja i przeprowadzenie głosowania. Przy organizacji głosowania tradycyjnego bez wątpienia powstanie znaczny koszt wydruku kart do głosowania, koszt ich kolportażu, koszt obsługi komisji skrutacyjnych, a przy głosowaniu elektronicznym koszt zakupu lub organizacji sprzętu komputerowego, bezpiecznych łączy, tokenów do głosowania – konieczne bowiem będzie posługiwanie się podpisem elektronicznym, który nie wszyscy sędziowie jeszcze posiadają). Koszty takie są możliwe do oszacowania i będą to koszty realne, więc zbywanie tego stwierdzeniem, że w relacji do wydatków budżetu państwa będą to koszty marginalne, zdaje się świadczyć o całkowitym zlekceważeniu tych kosztów. Nasuwa się oczywisty wniosek, że większość wydatków w budżecie państwa jest pojedynczo marginalna w stosunku co całego budżetu, ale idąc tym tokiem rozumowania, możnaby przyjąć, że nie trzeba oceniać takich skutków również przy każdej pojedynczej pozycji w budżecie państwa, a to oczywiście wniosek całkowicie fałszywy.
Wobec powyższego OSR projektu powinien zostać w ww. zakresie obligatoryjnie uzupełniony.
