Kraków, 20 grudnia 2023 r.
DLUS-II.4601.3.2023
Szanowny Pan
dr hab. Adam Bodnar
Minister Sprawiedliwości
Szanowny Panie Ministrze,
w załączeniu przedstawiam uwagi Ogólnopolskiego Zrzeszenia Sędziów „Sędziowie RP” do projektu rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości zmieniającego rozporządzenie regulamin urzędowania sądów powszechnych (B800) z 14 grudnia 2023 r., opublikowanego na stronie BIP Rządowego Centrum Legislacji 15 grudnia 2023 r.
Na wstępie pragnę poinformować, że Zrzeszenie powstało 29 grudnia 2022 r. celem wypowiadania się w sprawach dotyczących funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości oraz obrony praworządności, zgodnie z Deklaracją Założycieli Ogólnopolskiego Zrzeszenia Sędziów „Sędziowie RP” w Krakowie. Powołanie i funkcjonowanie naszego Zrzeszenia jest podyktowane koniecznością przeciwstawienia się nieprawdziwym przekazom prezentowanym przez różne środowiska prawnicze w przedmiocie funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Naszym zadaniem jest propagowanie takich zachowań i wzorców postępowania przedstawicieli naszej profesji, które spełniają standardy konstytucyjne.
- Uwagi ogólne.
Uprawnienie Ogólnopolskiego Zrzeszenia Sędziów „Sędziowie RP” w Krakowie do przedstawiania opinii do projektowanego aktu prawnego wynika z § 35 ust. 4 Uchwały Nr 190 Rady Ministrów Regulamin Rady Ministrów z 29 października 2013 r. (M.P. z 2022 r. poz. 348 ze zm.). Stosownie bowiem do brzmienia powołanej regulacji, w przypadkach określonych w odrębnych przepisach projekt dokumentu rządowego podlega uzgodnieniom ze wskazanymi w tych przepisach organami lub podmiotami, których zakresu działania dotyczy projekt.
- Uwagi szczegółowe.
Wbrew założeniom przyjętym w uzasadnieniu przedstawionego projektu rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości zmieniającego rozporządzenie regulamin urzędowania sądów powszechnych (B 800) z 14 grudnia 2023 r. (dalej: projektu rozporządzenia), nie można przyjąć, że status części osób powołanych przez Prezydenta RP na stanowiska sędziowskie jest niezgodny z normami konstytucyjnymi. Uzasadnienie projektu rozporządzenia wskazuje na powołania na urząd sędziowski, które nastąpiły na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3). Opiniowany projekt rozporządzenia całkowicie pomija normy konstytucyjne i ustrojowe, co już z tych przyczyn nakazuje ocenić go negatywnie.
Jednakże nie sposób dokonywać tej oceny bez wskazanego szerszego kontekstu dotyczącego funkcjonowania sądownictwa powszechnego, o czym poniżej.
II.1. Proponowany § 43 ust. 1a.
Stosownie do § 43 ust. 1a projektu rozporządzenia, sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyłączenie sędziego w sytuacji, gdy wśród podstaw tego wniosku znajduje się okoliczność dotycząca powołania sędziego, nie są przydzielane sędziom, którzy objęli stanowisko w wyniku wniosku o powołanie sędziego, przedstawionego Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej przez Krajową Radę Sądownictwa ukształtowaną wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3). Sędziowie ci nie są uwzględniani w przydzielaniu spraw, o których mowa w zdaniu poprzedzającym, przez SLPS.
Wprowadzona zmiana jest sprzeczna nie tylko z duchem ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 217 ze zm.), ale przede wszystkim z Konstytucją RP.
Taka regulacja rozporządzenia, choć teoretycznie nie odnosi się do żadnej z procedur (cywilnej lub karnej), de facto uniemożliwia – zgodnie z zamysłem Ministra Sprawiedliwości – wykonywanie części sędziom władzy sądowniczej w określonej kategorii spraw.
Po pierwsze, projektowana regulacja ust. 1a § 43 projektu rozporządzenia narusza zarówno przepisy upoważniające do jej wydania (tj. art. 41 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych) jak również art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W tym zakresie nie wykonuje ona ustawy, lecz uzupełnia ją o nowe treści, których w tej ustawie nie ma. Niewątpliwie w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym. Zawarte w art. 41 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych stwierdzenie, że Minister Sprawiedliwości określi szczegółowe zasady przydziału spraw dotyczy zagadnień technicznych, które są doprecyzowane w § 43 i następnym Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości – Regulamin urzędowania sądów powszechnych. Tym samym wprowadzenie przez Ministra Sprawiedliwości ograniczenia kategorii spraw rozpoznawanych przez część sędziów, aktem podustawowym jest niedopuszczalne konstytucyjnie i w rzeczywistości prowadzi do samodzielnego uregulowania w rozporządzeniu całego kompleksu zagadnień proceduralnych i ustrojowych. Do tego takich, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek.
Proponowana zmiana nie ma także technicznego charakteru, na co wprost wskazuje Minister Sprawiedliwości w załączanej Ocenie Skutków Regulacji (pkt 4, odziaływanie), a w istocie ma na celu ukształtowanie składów orzekających stosownie do rozwiązań przyjętych w projekcie”.
Działanie takie niewątpliwie narusza ustrojowy status sędziego. Powoływanie sędziów przez Prezydenta RP zostało uregulowane w Konstytucji RP jako jedna z zasadniczych kompetencji głowy państwa, służąca — stosownie do art. 126 ust. 1 ustawy zasadniczej — realizacji funkcji gwaranta ciągłości władzy państwowej”. Z brzemienia art. 179 Konstytucji RP w powiązaniu z postanowieniami art. 176 ust. 2 in principio oraz art. 186 ust. 1 i art. 187 ust. 4 Konstytucji RP implicite wynika, że akt głowy państwa wieńczy pewne postępowanie, mające na celu wyłonienie odpowiednich kandydatur dających rękojmię należytego sprawowania urzędu sędziego. Z kolei użycie w art. 179 Konstytucji RP sformułowania „na wniosek” wskazuje na niewiążący Prezydenta RP charakter wystąpienia Krajowej Rady Sądownictwa, a możliwość odmowy powołania sędziego przez Prezydenta RP pełni funkcję sui generis „wentyla bezpieczeństwa” niezbędnego w sytuacji, gdyby po przedstawieniu wniosku przez Krajową Radę Sądownictwa ujawniły się okoliczności dyskwalifikujące kandydata na sędziego, a których uprzednio Rada nie znała. Tym samym projektowana zmiana wprowadza istotne odstępstwo od ustawowych regulacji dotyczących zasad wyłączenia sędziego.
Kolejną kwestią, która przemawia za negatywną oceną proponowanej regulacji
jest jej sprzeczność z art. 47a § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, zgodnie z którym przydział spraw w ramach poszczególnych kategorii jest równy, chyba że został zmniejszony z uwagi na pełnioną funkcję, uczestniczenie w przydziale spraw innej kategorii lub z innych przyczyn przewidzianych ustawą. W tym kontekście warto także przytoczyć fragment monografii sędziego Grzegorza Borkowskiego „Wyłączenie sędziego a bezstronność sądu w świetle standardów międzynarodowych” [w:] Podmioty w postępowaniu cywilnym, red. K. Markiewicz, A. Torbus, Warszawa 2018, dostępnego także na stronie https://www.kwartalnikiustitia.pl/wp-content/uploads/2018/12/przyk%C5%82adowy-fragment.pdfpt.), a mianowicie bezpośrednio do art. 6 EKPCz odwołuje się Zalecenie Nr R(94)12 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich dotyczące niezawisłości, sprawności i roli sędziów. W ramach powinności sędziowskich wskazuje ono, że: „sędziowie powinni w szczególności być zobowiązani do wyłączenia się od rozpoznawania sprawy lub powstrzymywania się od działania, gdy usprawiedliwiają to uzasadnione powody, i tylko w takich wypadkach. Powody takie powinny być przewidziane w ustawie i mogą się odnosić na przykład do poważnych problemów zdrowotnych, konfliktu interesów lub interesu wymiaru sprawiedliwości.
Należy przy tym zauważyć, że stan ten może podlegać modyfikacji wyłącznie
poprzez zmianę regulacji ustawowych, a nie w trybie nowelizacji rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości – Regulamin urzędowania sądów powszechnych.
Należy także zanegować argument powołany w uzasadnieniu projektu rozporządzenia, że sędziowie powołani na stanowiska z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. mają interes osobisty w nieuwzględnianiu wniosków
o wyłączenie innych sędziów powołanych w tym samym trybie, skoro ich własny status prawny może być dotknięty podobną wadliwością. Takie stanowisko kreuje „resortową” podstawę
do bezprawnego wyłączenia sędziego. Godzi nadto w atrybut bezstronności sędziów
i społeczne przekonanie o przestrzeganiu zasad niezawisłości sędziów, niezależności sądów, a co za tym idzie – prawa zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
II.2. Proponowany § 118a.
Stosownie do projektowanego § 118a przy sporządzaniu orzeczeń i uzasadnień uwzględnia się prawo Unii Europejskiej, w szczególności art. 19 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. poz. 864, z 2007 r. poz. 843, z 2011 r. poz. 1555, z 2013 r. poz. 739 oraz z 2021 r. poz. 1309 i 1852), kierując się zasadami pierwszeństwa, bezpośredniego stosowania oraz lojalnej współpracy, a także wiążące Rzeczpospolitą Polską prawo międzynarodowe, w szczególności art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie 2 dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. poz. 284, z późn. zm.), uwzględniając przy ich wykładni orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.”.
Mając na uwadze poczynione powyżej uwagi, także i ta projektowana regulacja rozporządzenia narusza zarówno przepisy upoważniające do ich wydania (tj. art. 41 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych), jak również art. 92 ust. 1 w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. W tym zakresie nie wykonuje ona ustawy, lecz uzupełnia ją o nowe treści, których w tej ustawie nie ma. Niewątpliwie w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym. W przepisie art. 41 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych brakuje jakiegokolwiek odniesienia do sporządzania orzeczeń i uzasadnienia w aspekcie stosowania prawa. Tym samym wprowadzenie
przez Ministra Sprawiedliwości wytycznych, o jakich mowa w projektowanym § 118a
aktem podustawowym jest niedopuszczalne konstytucyjnie i w rzeczywistości prowadzi
do samodzielnego uregulowania w rozporządzeniu całego kompleksu zagadnień proceduralnych i ustrojowych. Do tego takich, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek.
Konstytucja RP ustala zhierarchizowaną strukturę krajowego porządku prawnego. Rangę poszczególnych aktów normatywnych, czyli ich miejsce w systemie źródeł prawa, można przedstawić w następującej kolejności : 1) Konstytucja, 2) umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, 3) ustawy, 4) rozporządzenia z mocą ustawy, 5) ratyfikowane umowy międzynarodowe, 6) rozporządzenia, 7) akty prawa miejscowego.
Status sędziego precyzuje art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który ustanawia niezawisłość w sprawowaniu urzędu i zawiera następujące elementy: 1) wskazanie zasady niezawisłości sędziowskiej, 2) bezpośrednie odniesienie jej do sfery sprawowania urzędu przez sędziego, 3) ustanowienie podległości sędziego Konstytucji oraz ustawom. Celem zasady niezawisłości jest stworzenie warunków należytego wykonywania funkcji wymiaru sprawiedliwości. Trzeba jednak pamiętać, że przepisy ustrojowe, tj. ustawa – Prawo o ustroju sądów powszechnych, nie posiadają norm szczegółowych w tym zakresie, zatem tym bardziej nie mogą być doprecyzowane w trybie rozporządzenia. Przyjmując, że system prawa jest uporządkowany i spójny, niezawisłość sędziowska jest ustanowiona poprzez podległość sędziego Konstytucji RP oraz ustawom.
II.3 Sporządzona ocena skutków regulacji.
Analiza załączonej Oceny Skutków Regulacji wskazuje na lakoniczność
i brak rzetelności, skoro według projektodawcy przedstawiony projekt zmiany rozporządzenia oddziałuje tylko na sądy powszechne, bez uwzględnienia negatywnych skutków dla obywateli i choćby administracji publicznej, w kontekście wydłużania czasu oczekiwania na prawomocne zakończenie postępowania sądowego.
II.4. Poprawność redakcyjna
W części normatywnej projektu należy wyeliminować błąd w proponowanym § 118a tj. słowo „Rzeczpospolita ” zastąpić słowem „Rzeczypospolitej”.
III. Podsumowanie.
W konkluzjach należy ponownie podkreślić, że przeprowadzona analiza nakazuje jednoznacznie negatywnie ocenić projekt rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości zmieniającego rozporządzenie regulamin urzędowania sądów powszechnych (B 800) z 14 grudnia 2023 r. jako rażąco sprzeczny z Konstytucją RP i mogący być źródłem chaosu w sądownictwie.
Z poważaniem
Przewodniczący Ogólnopolskiego Zrzeszenia Sędziów „Sędziowie RP”
SSO Piotr Skrzyszowski
